今年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見》提出，在城鎮(zhèn)污水處理等重點(diǎn)領(lǐng)域，鼓勵發(fā)展環(huán)保服務(wù)總承包和環(huán)境治理特許經(jīng)營模式，專業(yè)化、社會化服務(wù)占全行業(yè)的比例大幅度提高。
近日，記者走進(jìn)寧夏回族自治區(qū)銀川市的污水處理廠，實(shí)地探訪其特許經(jīng)營模式。
污水處理特許經(jīng)營，有利于政府轉(zhuǎn)變職能
銀川市的第一至第四污水處理廠，以特許經(jīng)營的方式運(yùn)營1年多了。
2008年，銀川市根據(jù)建設(shè)部頒布實(shí)施的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，面向社會以TOT模式招標(biāo)，馬來西亞達(dá)力集團(tuán)以8.1億元中標(biāo)，獲得4座污水處理廠30年的特許經(jīng)營權(quán)。2012年1月1日，4座污水處理廠開始商業(yè)運(yùn)營。
通過特許經(jīng)營的模式，引進(jìn)專業(yè)環(huán)保公司從事污水處理，減輕了政府的壓力，污水處理廠運(yùn)營和管理效率都提高了。
“隨著改革的深入，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變職能，政府購買環(huán)保服務(wù)是大趨勢。經(jīng)過1年多的運(yùn)營管理，我們認(rèn)為特許經(jīng)營方式是成功的。”銀川市建設(shè)局局長夏斌介紹，過去，政府每年給4家污水處理廠撥款3000到4000萬元，還不包括設(shè)備維修、更新改造費(fèi)用。如今，4個廠2012年處理近1億方污水，政府支付污水處理服務(wù)費(fèi)近7000萬元。看似比以前撥款多了不少，但維修、升級改造和擴(kuò)建等款項不用財政另拔，由企業(yè)自行解決。
“特許經(jīng)營條款里約定，將來的升級改造由企業(yè)融資，政府不掏一分錢，有效減少了政府對公用事業(yè)的投資壓力，并且提高了公用事業(yè)的服務(wù)水平。企業(yè)進(jìn)駐后，最大的變化就是改變了國有企業(yè)管理吃大鍋飯的現(xiàn)象，成本核算更加精細(xì)，運(yùn)營管理明顯嚴(yán)格科學(xué)很多。”夏斌說。
談到公用事業(yè)的市場化特許經(jīng)營，達(dá)力（銀川）污水處理有限公司總經(jīng)理韓寧說：“以商業(yè)TOT和BOT的模式進(jìn)入市政公用事業(yè)特許經(jīng)營可以幫助政府盤活資金，能夠投入其他的公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。”
污水處理廠專業(yè)化運(yùn)營，管理效率高
銀川市西夏區(qū)麗子園北路東側(cè)，便是銀川市第二污水處理廠。9月20日，記者走進(jìn)廠區(qū)，一座現(xiàn)代歐式園林建筑映入眼簾。周邊綠樹成蔭，鳥語花香，若不是遠(yuǎn)處的生化反應(yīng)池傳來陣陣機(jī)器轟鳴聲，完全想象不到這里竟是一座處理污水的工廠。
在廠區(qū)內(nèi)，記者只在一處車間看到3個維修工人在檢修機(jī)器。工廠運(yùn)行部主任趙磊介紹，二廠污水處理高度自動化，不需要太多人力。目前生產(chǎn)很穩(wěn)定，各項指標(biāo)情況都不錯。
剛簽協(xié)議時，廠子主要處理生活污水，如今每天處理的污水中，60%是工業(yè)污水，負(fù)荷相對于過去大大增加。
“每個廠設(shè)計的時候都有一個變化系數(shù)，二廠設(shè)計處理能力是每天5萬噸，現(xiàn)在已經(jīng)滿負(fù)荷運(yùn)行，日均處理6萬噸污水，最高的時候達(dá)到8萬噸。”達(dá)力（銀川）污水處理有限公司副總經(jīng)理姚斌說。
趙磊說，4家污水處理廠按照當(dāng)時TOT轉(zhuǎn)讓的協(xié)議，改制留下了大部分職工，而且保證待遇不降低，逐年根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營情況調(diào)整，生產(chǎn)部門普通職工的待遇也在提高。
目前，銀川市污水處理率已超過92%以上，搞特許經(jīng)營的4個污水處理廠，承擔(dān)著市中心3個區(qū)80%以上的污水處理。
銀川地處西部，達(dá)力集團(tuán)為什么要到這里投資污水處理？
韓寧表示：“進(jìn)入新世紀(jì)，中國從中央到地方越來越重視環(huán)保，我們覺得在中國投資環(huán)保前景很好。在西北，我們目前只是在寧夏有投資，其他省區(qū)如有合適機(jī)會，我們也期待能夠進(jìn)入。”
“中國有個西部大開發(fā)戰(zhàn)略，西部未來的環(huán)保事業(yè)發(fā)展有很大空間，我們就是看中這個來的。很多人有誤解，認(rèn)為這里投資環(huán)境不如南方，我們覺得這邊天時地利人和都具備，投資環(huán)境相當(dāng)不錯。”韓寧說。
公用事業(yè)市場化，政府還要依法監(jiān)管
將污水處理業(yè)務(wù)交給外資或民營資本之后，政府還應(yīng)該做些什么？
“我們進(jìn)一步加強(qiáng)了監(jiān)督管理，大的方面按照《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，操作層面依據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議。”銀川市建設(shè)局公用事業(yè)科科長湯進(jìn)忠介紹，銀川市建設(shè)、財政、環(huán)保三部門聯(lián)合制定了對4座污水處理廠的考核辦法。出水水質(zhì)達(dá)到國家的排放標(biāo)準(zhǔn)，才支付污水處理服務(wù)費(fèi)。
“公用事業(yè)市場化以后，政府不能不管，不但要監(jiān)管到位，還要有激勵機(jī)制。既不能讓企業(yè)離開政府的視線，也要讓百姓享受到更好的服務(wù)。”湯進(jìn)忠說。
外資或民營資本進(jìn)入污水處理行業(yè)，并非沒有隱憂。
業(yè)內(nèi)人士分析，外資或民營資本進(jìn)入公共事業(yè)，最大的問題就是管理過程缺乏法律法規(guī)，沒有強(qiáng)硬的特許經(jīng)營管理手段。比如污水處理，如何對水質(zhì)、水壓進(jìn)行有效監(jiān)測與監(jiān)管，哪個部門主要負(fù)責(zé)？這些問題解決不好，就可能讓企業(yè)既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員。
“從銀川的情況看，行業(yè)監(jiān)管部門沒有水質(zhì)檢測機(jī)構(gòu)，建設(shè)局、環(huán)保局、財政局各管一塊，只能考核管理，不成系統(tǒng)。”湯進(jìn)忠說，“根據(jù)實(shí)際調(diào)研和發(fā)生的問題，我們感覺到政府需要成立一個綜合性的水質(zhì)檢測機(jī)構(gòu)。”
湯進(jìn)忠說，外資企業(yè)進(jìn)來后，在文化交融、管理模式上都出現(xiàn)一些“水土不服”的情況，要有個適應(yīng)過程。這些非利益性的摩擦，可通過溝通慢慢解決。
目前，銀川正在醞釀出臺當(dāng)?shù)氐摹妒姓檬聵I(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，涉及市政公用事業(yè)的6個領(lǐng)域。《辦法》出臺后，市政公用行業(yè)特許經(jīng)營管理就有了法律法規(guī)依據(jù)。
既要讓環(huán)保服務(wù)惠民生，也要讓企業(yè)有錢賺
隨著國家環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的提高，4座污水處理廠的出水水質(zhì)，都要求達(dá)到1級A的標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)協(xié)議，4座污水處理廠的升級改造、擴(kuò)建將由企業(yè)來投資。已經(jīng)獲批立項的第三污水處理廠升級擴(kuò)建項目，也是2013年自治區(qū)節(jié)能減排的重點(diǎn)項目。目前，污水三廠升級擴(kuò)建的初步設(shè)計已經(jīng)做完。
“4座處理廠是按照2級標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，設(shè)計處理能力是每天30萬噸，現(xiàn)在處理量已經(jīng)達(dá)到每天34萬噸，處于飽和狀態(tài)，必須擴(kuò)建升級。升級改造項目從今年開始準(zhǔn)備和啟動，需要大量資金。升級改造后水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)提高，運(yùn)營成本也會上升。”姚斌說。
“總部對銀川4個廠的改造很重視，資金方面沒有問題。增加的投入，我們希望通過合理調(diào)價來彌補(bǔ)。如果國家有相應(yīng)的資金扶持，也希望政府幫我們爭取。”韓寧說。
姚斌算了一筆賬，現(xiàn)在處理1噸污水，政府的付費(fèi)是7毛錢，明年提到8毛，以后兩年調(diào)一次價。據(jù)估測，直接生產(chǎn)成本就是人工、電、藥、日常維護(hù)，算下來估計在4毛以上。企業(yè)中標(biāo)后已經(jīng)投資了8.1億元，4個廠全部升級改造，加上二廠和三廠的10萬噸處理能力擴(kuò)建，概算下來還要再投資五六億元。目前每年的污水處理費(fèi)才幾千萬，企業(yè)前期的投入需要十幾年才能收回。
“近年來銀川市工業(yè)發(fā)展很快，非民用生活污水的處理量已經(jīng)超過了60%。與生活污水處理相比，工業(yè)污水的處理成本要高很多，考慮到這個因素，我們的投資成本回收時間可能會更長。”姚斌說。
“困難是有一些，但我們還是充滿信心。環(huán)保產(chǎn)業(yè)是微利產(chǎn)業(yè)，回報周期慢不代表不能掙錢，我們公司在污水處理行業(yè)做了很多年，有一些成熟的經(jīng)驗，希望在國內(nèi)發(fā)揮特長。”韓寧如是說。
夏斌表示：“政府不是要把包袱甩給企業(yè)。簽訂特許經(jīng)營協(xié)議之前，我們進(jìn)行了很細(xì)的測算，既要環(huán)保服務(wù)惠民生，也要讓企業(yè)有錢賺。”
市政公用事業(yè)特許經(jīng)營（鏈接）
2004年3月出臺的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》規(guī)定：“市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過市場競爭機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營某項市政公用事業(yè)產(chǎn)品或者提供某項服務(wù)的制度。”
因為這種特許經(jīng)營是政府授權(quán)的特許經(jīng)營，可稱之為行政特許經(jīng)營。
特許經(jīng)營中，有TOT模式和BOT模式。TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的縮寫，直譯為“移交—經(jīng)營—移交”，通常指政府部門或國有企業(yè)將建設(shè)好的項目的一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，投資人在約定期限內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理的回報，雙方合約期滿之后，投資人再將該項目交還政府部門或原企業(yè)。
BOT是英文Build－Operate－Transfer的縮寫，直譯為“建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓”，由政府向私人機(jī)構(gòu)頒布特許，允許其在一定時期內(nèi)籌集資金建設(shè)某一基礎(chǔ)設(shè)施并管理和經(jīng)營該設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品與服務(wù)。
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