《水污染防治法》未將任何一種超標(biāo)情形列為例外情況和免責(zé)事由。2019年2月28日，生態(tài)環(huán)境部召開新聞發(fā)布會做出權(quán)威回答：污水處理廠出水達(dá)標(biāo)排放是《水污染防治法》明確規(guī)定的法律責(zé)任;污水處理廠作為專業(yè)機(jī)構(gòu)，在建廠之前就應(yīng)調(diào)查評估污水來源，通過市場作用體現(xiàn)各方責(zé)任，減少問題產(chǎn)生，保證達(dá)標(biāo)排放責(zé)任。
《行政處罰法》第四條規(guī)定，設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。本案當(dāng)事人是慣犯，此次長期嚴(yán)重超標(biāo)且拒不改正，應(yīng)當(dāng)加重處罰。
監(jiān)管存在漏洞。《水污染防治法》第二十四條規(guī)定，環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)重點排污單位水污染物排放自動監(jiān)測設(shè)備傳輸數(shù)據(jù)異常，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行調(diào)查。本案當(dāng)事人在出現(xiàn)問題后，及時向政府及有關(guān)部門做了匯報，卻未見政府有所作為，任由事態(tài)發(fā)展。
《孟州市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理項目特許經(jīng)營協(xié)議》系與第三方的合同行為，與行政處罰屬不同法律關(guān)系，無約束力;但政府部門有義務(wù)維護(hù)和保障污水處理廠權(quán)利，監(jiān)管上游企業(yè)進(jìn)水符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn);進(jìn)水企業(yè)也要履行協(xié)議，自行監(jiān)管濃度，達(dá)“標(biāo)”進(jìn)水。
可否轉(zhuǎn)嫁?行政處罰是有處罰權(quán)的行政部門針對具體行政行為相對人特定違法行為而實施的具體行政行為。行政處罰法律關(guān)系不同于合同約定的追償民事法律關(guān)系，因此行政處罰由特定人承擔(dān)、不可轉(zhuǎn)嫁，否則就脫離了處罰真正目的。目前，法律也沒有規(guī)定行政處罰的追償權(quán)。行政處罰不可轉(zhuǎn)嫁，但在沒有實質(zhì)違法的情況下，處罰的罰款是可以追償?shù)摹?/div>
可獲賠償?《行政處罰法》第六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織因行政機(jī)關(guān)違法給予行政處罰受到損害的，有權(quán)依法提出賠償要求。本案中，行政機(jī)關(guān)違法在先，既缺少自己監(jiān)管作為，又缺失報告后的管理作為，沒有及時處罰和糾正上游企業(yè)，給當(dāng)事人造成了處理成本、系統(tǒng)癱瘓、受到懲罰和信用名譽(yù)的損害。
怎么追責(zé)?本案中，上游企業(yè)雖未被處罰，但污水處理廠是因其違法被處罰，有理由由其民事賠償責(zé)任。《水污染防治法》第九十六條規(guī)定，因水污染受到損害的當(dāng)事人，如城鎮(zhèn)污水處理廠，有權(quán)要求排污方排除危害和賠償損失;水污染損害是由第三人造成的，排污方承擔(dān)賠償責(zé)任后，有權(quán)向第三人追償。
如何界定?本案的《特許經(jīng)營協(xié)議》就是污水處理企業(yè)與進(jìn)水企業(yè)之間的合同。“因違約所造成的損失”，損失強(qiáng)調(diào)的是與違約的因果關(guān)系，并不排除將行政處罰導(dǎo)致的利益納入損失的范圍，相對人受到行政處罰，應(yīng)當(dāng)可以作為違約損失向違約方追償。
可代為治理嗎?以《水污染防治法》為例，第八十五條、第八十八條分別從污水治理、污泥處置、船舶水污染、事故水污染方面規(guī)定，逾期、未按要求或者不具備能力采取治理措施的，監(jiān)管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法者承擔(dān)。污水處理廠處理其他企業(yè)產(chǎn)生的污水，雖不是代為治理，但其具有一致性：上游企業(yè)怠于處理，下游集中處理且要收取費用。
本案當(dāng)事人污水處理廠在處理能力范圍內(nèi)履行了污水處理義務(wù)，出水濃度超標(biāo)非自身原因造成。真實違法對象是超標(biāo)進(jìn)水企業(yè)及其他單位。處罰責(zé)任不能轉(zhuǎn)移，但不應(yīng)由污水處理廠全部承擔(dān)，罰款追償具有實質(zhì)基礎(chǔ)法律規(guī)定依據(jù)。
綜上所述，筆者認(rèn)為，本案被處罰者追償?shù)臋?quán)利，取決于“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”，即污水處理廠在行為上有無實質(zhì)違法。有證據(jù)證明積極履行義務(wù)的，被處罰的罰款可以追償。否則，既違背公序良俗精神追求，也與上述法律規(guī)定要求不符，難以起到以法律法規(guī)規(guī)范教育公民遵紀(jì)守法的目的。本案當(dāng)事人能且必須追償。
作者單位：河南省靈寶市生態(tài)環(huán)境局
■案情介紹
最近，河南省焦作生態(tài)環(huán)境局?jǐn)M對孟州城市污水處理有限公司行政處罰罰款4880萬元，這家公司不服，向河南省生態(tài)環(huán)境廳提起行政復(fù)議，引起社會廣泛關(guān)注。
孟州市城市污水處理有限公司是該市第二污水處理廠，負(fù)責(zé)處理其產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)工業(yè)廢水和生活污水，出水一級A標(biāo)準(zhǔn)。數(shù)據(jù)顯示，2015年以來，該公司存在廢水超標(biāo)排放、污泥處置不當(dāng)、不配合環(huán)保檢查和運(yùn)行經(jīng)費保障不到位等問題，幾乎每年都受到1-2次處罰。
2月13日，采樣監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，該公司總排口總磷(TP)1.42mg/L、總氮(TN)23.4mg/L，超過《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》(GB18918-2002)表1規(guī)定一級A標(biāo)準(zhǔn)(TP≦0.5mg/L，TN≦15mg/L)。4月3日下達(dá)《行政處罰決定書》，罰款80萬元。
3月25日，復(fù)查發(fā)現(xiàn)：總排口總磷2.37mg/L、總氮25.2mg/L，隨即責(zé)令改正，實施按日連續(xù)處罰。4月28日，再次復(fù)查：正在運(yùn)營，總排口氨氮23.8mg/L、總磷2.68mg/L、總氮30.5mg/L，濃度更高且新增一超標(biāo)污染物，再次實施按日連續(xù)處罰。第一次計27日，罰款2160萬元;第二次計34日，罰款計2720萬元，總計罰款4880萬元。
■不服理由
1.該公司陳述，出水超標(biāo)系進(jìn)水水量超負(fù)荷、水質(zhì)超標(biāo)準(zhǔn)所致，各指標(biāo)均超出設(shè)計負(fù)荷，導(dǎo)致系統(tǒng)癱瘓。
2.該公司申辯，受到進(jìn)水沖擊時，堅持正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并連續(xù)向孟州市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)管委會及孟州市生態(tài)環(huán)境局匯報水量、水質(zhì)及影響情況，但未有明顯改觀。
3.該公司抗辯，其與上游進(jìn)水企業(yè)簽訂的《孟州市產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)污水處理項目特許經(jīng)營協(xié)議》“水質(zhì)不合格的處理”明確：“運(yùn)營期間，遇以下進(jìn)水水質(zhì)不符合標(biāo)準(zhǔn)的原因?qū)е挛鬯幚韽S不能正常運(yùn)行時，經(jīng)公司盡力采取措施，造成出水水質(zhì)仍不達(dá)標(biāo);乙方不承擔(dān)責(zé)任，且不影響乙方按照協(xié)議約定收取污水處理服務(wù)費。”
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